Espanya, una democràcia liberal en el si de la Unió Europea, s’enfronta els anys vinents a reptes comuns a la resta de països del seu entorn, però també a altres d’específics provocats per la pròpia complexitat interna i el sistema productiu. Amb l’objectiu de mirar a llarg termini, anar amb llums llargs i una mirada oberta, el Cercle d’Economia ofereix reflexions de pes perquè el conjunt del país –una realitat innegable, des del punt de vista demogràfic, històric i humà– pugui tenir eines per superar tots aquests obstacles.
La crisi la pandèmia de la covid-19 ha provocat se superposa a una altra, la que va començar el 2008 i no s’ha acabat de superar, la qual cosa complica trobar una sortida socioeconòmica amb totes les garanties. Però el que s’ha esdevingut amb el virus de la covid-19 ha accelerat tendències latents i que expressen dificultats en el model econòmic, amb una baixa productivitat, amb una forta dependència del sector turístic i una administració pública a la qual costa adaptar-se als nous temps i amb una organització territorial que ha demostrat ineficiències en la gestió de la pandèmia i no satisfà les demandes d’autogovern de comunitats com Catalunya.
Tot això passa en un context polític i internacional en què les democràcies pateixen l’auge dels populismes i el llenguatge polític ha canviat, amb més tensió, i amb l’eix del poder orientat de manera decidida cap al Pacífic. Espanya, que forma part de la Unió Europea, ha d’assumir, com la resta dels seus socis del continent, que el protagonisme s’ha trasllat a aquella zona del planeta, més dinàmica i amb valors culturals propis, aliens a Occident.
I per tractar tot això, el Cercle d’Economia ha organitzat un cicle –coordinat per Miguel Trias, membre de la Junta del Cercle– a partir de quatre grans àmbits, amb intervencions d’experts i de responsables polítics, convidats a debatre, més enllà del que es pugui esdevenir a curt termini, les reformes necessàries en l’àmbit econòmic, en l’administració, en l’arquitectura institucional i en l’organització territorial. S’han fet quatre sessions de debat al voltant dels eixos següents:
a) El model productiu en la postpandèmia; com podem millorar la productivitat del nostre sistema econòmic i fer servir el fons de reconstrucció per aconseguir-ho?
Amb Pablo Hernández de Cos i Isabel Martínez-Cosentino, moderats per Xavier Vives
b) El deteriorament de la gestió pública, com cal revertir-lo?
Amb Meritxell Batet i Víctor Lapuente, moderats per Jordi Gual
c) La crisi institucional: la polarització de la política en el context de crisi del model representatiu
Amb Daniel Innerarity, Josep Piqué i Esther Vera, moderats per Miguel Trias
d) El debat sobre el model territorial espanyol: ineficiències del sistema i dinàmica centre/perifèria
Amb Enric Juliana, Jacint Jordana i Francisco Pérez, moderats per Javier Faus
En sessions específiques també hi van intervenir:
El president de la Generalitat Valenciana, Ximo Puig; l’europarlamentari i professor de la London School of Economics, Luis Garicano; el president del Partit Popular, Pablo Casado; la vicepresidenta 2a del Govern i ministra d’Afers Econòmics i Transformació Digital, Nadia Calviño, i el president de la Junta d’Andalusia, Juan Manuel Moreno Bonilla.
El model productiu en la postpandèmia
La pandèmia de la covid-19 ha accelerat alguns processos latents en l’economia espanyola. L’aturada econòmica ha malmès amb virulència especial alguns sectors que eren pilars del model productiu espanyol. No obstant això, el nou context, marcat per l’acord de la Unió Europea de desplegar un pla de reconstrucció ambiciós, pot comportar per a Espanya una oportunitat de reformar aquest model productiu que provoca des de fa anys una pèrdua de competitivitat. Es tracta de mirar a mitjà i a llarg termini perquè el conjunt del país ofereixi més bones oportunitats a les generacions vinents, encara que la feina també s’hagi de fer a curt termini, per engegar, amb tota la seva potencialitat, el teixit productiu.
A Espanya el creixement de la productivitat total dels factors es va anar esgotant a la fi dels anys vuitanta, com apunta el membre de la Junta del Cercle d’Economia Xavier Vives. Aquesta baixa productivitat, però, va quedar emmascarada pel boom immobiliari, previ a la crisi del 2008, i el sector turístic també va ajudar a millorar la balança de pagaments. Malgrat això, el dèficit estructural es va mantenir i no es va poder reduir.
La crisi financera i econòmica, d’ençà del 2008, es va transformar en una crisi de deute. A partir del 2010 es van provar de corregir els desequilibris fiscals, però amb una pujada de l’atur, la qual cosa va castigar de manera especial els contractes temporals. La recuperació de la competitivitat es va fonamentar solament en la reducció dels salaris. Tot això va derivar en una pujada de la desigualtat, mesurada pel coeficient de Gini, i un increment de la pobresa relativa, i es va mantenir el dèficit estructural que s’anava arrossegant.
Alguns fòrums, com el Cercle d’Economia mateix, havien assenyalat que calia aprofundir en determinades reformes per millorar la productivitat de l’economia espanyola. Vives recorda que s’havien proposat canvis en diferents sectors. El Govern, en canvi, només va entrar en dos: sanejar el sistema financer i reformar parcialment el mercat laboral. Quedaven pendents reformes en la consolidació dels comptes fiscals, en la millora del malmès mercat de l’habitatge de lloguer, en les pensions, en l’administració de Justícia, en el sistema educatiu, en el camp de la productivitat, en el sector energètic, en el món cientificotècnic i en la universitat.
Davant de tot això, que els Executius espanyols no han abordat de manera clara, el que ha passat els últims anys –i també com a vàlvula d’escapament per sortir de la crisi que va impactar amb força des del 2008–, és que ha pujat la dependència del sector turístic. Per exemple, a la ciutat de Barcelona aquest factor va ser decisiu per sortir de la crisi. En paral·lel, el sector exportador va millorar la productivitat de manera notable, però aquest pes superior també comporta que sigui més vulnerable a causa de les disrupcions en la cadena global de valor, com s’ha comprovat amb la pandèmia de la covid-19.
Estancament en l’agenda reformista
En la qüestió de la productivitat econòmica també hi incideixen altres factors, lligats a la política i a la salut de les institucions. Hi ha hagut casos de corrupció, amb cicles electorals constants i més tensió política. En aquests anys el model de finançament autonòmic no s’ha actualitzat. I, mentre el sector privat s’ha reestructurat, el sector públic no ho ha fet; això ha derivat en un estancament de l’agenda reformista.
Els últims anys, al marge de totes aquestes circumstàncies, Espanya ha tingut el vent a favor, gràcies a la reducció del preu del petroli i a la política monetària del BCE, amb tipus d’interès baixos. Tot i això, s’han mantingut els mateixos problemes, com un alt endeutament exterior, una temporalitat elevada dels contractes laborals i un augment de bosses de pobresa. Tot això amb una estructura de petites i mitjanes empreses que és poc competitiva, perquè haurien de guanyar grandària per abordar reptes necessaris com la inversió en R+D+I. Hi ha hagut, en paral·lel, poc esforç en el sector educatiu.
Vives assenyala les mancances de l’economia espanyola, que no s’acaben de superar. De fet, es repeteix un mateix patró: quan arriben les crisis, la fórmula per sortir-ne amb certa celeritat implica recórrer als sectors més intensos en mà d’obra, que reforcen aquests motors tradicionals com el turisme, que ha representat fins el 14 % del PIB. Costa sortir d’aquest cercle poc virtuós.
El Banc d’Espanya ha assenyalat aquesta baixa productivitat en els seus últims informes. El governador, Pablo Hernández de Cos, considera que la pandèmia no ha provocat altra cosa que accelerar tendències anteriors i que palesa que cal revitalitzar el model productiu, amb una aposta per la digitalització. Espanya ha de ser conscient, com altres països de l’entorn europeu, que la pandèmia pot comportar revertir la globalització, i que el sector dels serveis pot patir, i és possible que no recuperi el lloc que ocupava abans. És a dir, tot obliga que el conjunt del país sigui conscient que ha d’elevar la productivitat en tots els sectors econòmics.
Una de les derivades de la crisi és l’aposta per la indústria, un sector que ha anat perdent importància les últimes dècades. La Unió Europa va fixar uns objectius per al sector: a Espanya havia d’aconseguir el 20 % del PIB el 2020, però s’ha quedat al 16 %. Alemanya, en canvi, manté un sòlid 26 %. El sector privat ha intentat superar aquest repte, i determinades empreses exemplifiquen com es pot augmentar la productivitat i ser molt competitives en el mercat exterior. És el cas de Cosentino, una empresa familiar espanyola; la consellera, Isabel Martínez-Cosentino, assenyala que han aconseguit ser presents a 140 països, a 30 dels quals tenen oficina pròpia. La clau ha estat la innovació, amb acords amb universitats i un pla de formació constant per als treballadors. El 90 % de la producció s’exporta i el 50 % és en el mercat dels Estats Units.
El que Cosentino fa palès és que cal apostar, sense fissures, per l’anomenada Formació Dual, amb una col·laboració constant amb les universitats i els departaments de recerca. S’hauria de considerar aquesta qüestió com un autèntic “pacte d’estat” que portés el teixit productiu a considerar que la innovació és el secret per poder competir amb garanties en el mercat global.
Una de les consideracions del Banc d’Espanya els últims mesos és que les ajudes a curt termini són necessàries i totes les palanques que puguin atenuar l’actual situació seran ben rebudes, però que a mitjà i llarg termini caldrà abordar un canvi profund en les estructures econòmiques d’Espanya. I que, de fet, la voluntat d’afrontar aquests canvis amb plans creïbles i sòlids serà clau per sortir de la crisi de manera més vigorosa. És a dir, Espanya necessita guanyar credibilitat.
Europa ha respost amb un fons de reconstrucció de 750 000 milions d’euros, dels quals 140 000 seran per a Espanya. Uns 72 000 milions com a ajudes directes i la resta com a préstecs amb tipus d’interès baixos. Per a Espanya és essencial –al marge de les reformes que es puguin emprendre– el sector turístic. Hernández de Cos considera que el turisme no es reduirà significativament quan es pugui normalitzar la situació amb la campanya massiva de vacunació. Sí que hi haurà un canvi important, a parer seu, en l’àmbit laboral, amb una aposta clara pel teletreball i més digitalització.
Fons europeus i costos de transició
En tot cas, a què s’enfronta Espanya els anys vinents? Una de les preocupacions se centra en els danys estructurals en l’economia. Hi haurà un deute públic molt important i la desigualtat creixerà. Es tracta de dos aspectes que ja eren latents, però que poden agreujar-se. Per això, el consens s’ha establert al voltant de dos factors: no treure els estímuls, ni els fiscals ni els monetaris, però acompanyar-los de reformes estructurals importants.
Les autoritats econòmiques insisteixen en aquesta qüestió. El Banc d’Espanya considera que l’evidència respecte als multiplicadors fiscals és enorme quan s’ofereix credibilitat: què s’està disposat a fer i com es pensa aconseguir. El que es demana, per tant, és dissenyar un programa de consolidació fiscal gradual. I el que s’espera és que totes les economies guanyin en flexibilitat, perquè els nous temps ho exigeixen.
Els fons europeus han estat concebuts per afrontar aquestes reformes estructurals, encara que estiguin adreçats a dos grans camps: la digitalització i la transició energètica. Tot i això, hi pot haver partides significatives per a altres qüestions. Hernández de Cos ha suggerit que aquests recursos poden ajudar a finançar els anomenats “costos de transició” que aquestes reformes estructurals impliquen.
Es tracta d’abordar qüestions específiques de l’economia espanyola: baixa productivitat, mercat laboral i desigualtat. I afrontar-ne també d’altres de més generals, com la digitalització, l’envelliment o el canvi climàtic. I ser present i incidir, com a país, en un fenomen important per a Espanya: el debat sobre el multilateralisme. Espanya ha jugat bé els últims anys, amb un esforç notable en el procés d’internacionalitzar les empreses. Però això implica ara, precisament, més perill per les tendències existents en aquesta possible desglobalització. I ha d’incidir en aquest debat, primer en el si de la Unió Europea i també en l’esfera internacional.
Espanya també ha de ser present en la configuració de la unió política i fiscal europea. Els avanços han estat notables, com ho prova el fet que la Comissió Europea hagi aprovat un fons de reconstrucció dotat amb 750 000 milions d’euros, uns recursos que es buscaran en el mercat amb la garantia del pressupost de la Unió Europea. És a dir, i com ha considerat l’eurodiputat Luis Garicano en el Cercle d’Economia mateix, es tracta d’un punt d’inflexió que es podria repetir en el futur si el pla s’utilitza amb criteri i els països centrals de la UE entenen que ha donat fruit. Un precedent que denota la voluntat de caminar cap a una unió fiscal i política més sòlida i que fa només dos anys era impensable. No obstant això, com assenyala Garicano, és essencial que els projectes es seleccionin amb criteris objectius i que la canalització dels fons s’estructuri eficientment.
Malgrat aquest avanç, Espanya ha d’estar pendent de millorar la governança europea, que encara presenta importants mancances. La tasca ha d’anar encaminada a consolidar un mecanisme d’estabilització macroeconòmic de caràcter permanent, el tancament de la unió bancària, amb un fons de garanties de dipòsits comú, i l’aprofundiment en el mercat de capitals.
El Cercle d’Economia ha treballat durant dècades per implementar plans que milloressin la productivitat de l’economia espanyola. I la necessitat de reformes es comprova quan s’assenyala l’evidència de les xifres: l’evolució de la productivitat total dels factors ha estat pobra, d’un 0,2 % les últimes dues dècades, molt per sota de la mitjana europea. I no és un problema concret d’un determinat sector. És cert que la composició del model productiu no hi ajuda, però la baixa productivitat és general. Els percentatges d’atur tenen una mitjana del 17 % des del 1980. I les dades de l’últim trimestre del 2019, abans de la pandèmia de la covid-19, assenyalaven que el 43 % dels aturats feia més d’un any que buscaven feina.
El que s’ha esdevingut és una pèrdua de capital humà, amb conseqüències greus que han derivat en un augment de la desigualtat. Les dades sobre la formació tampoc no hi ajuden: l’abandonament escolar entre els joves de 25 a 29 anys és alt, del 32 % en homes i del 23 % en dones, mentre que a la Unió Europea aquests percentatges són menors, del 17 % i del 14 %, respectivament. La taxa d’atur dels universitaris és el doble que a Europa i els que aconsegueixen ocupació fan feines menys qualificades. La reforma del sistema educatiu és essencial. A més, el sistema d’innovació ha de millorar, perquè tenim una inversió en R+D+I al sector privat molt més baixa del necessari.
Ajudar el sector empresarial
Una de les qüestions que es repeteix quan s’intenta abordar el paquet de reformes que necessita Espanya fa referència a les dimensions de les empreses. El Cercle d’Economia hi ha insistit i el Banc d’Espanya incideix en què en les pimes la productivitat mitjana és més baixa. I hi ha, i això comporta una gran paradoxa, un conjunt de regulacions que les defensen, però que impedeix, precisament, que es facin grosses. Un altre dels problemes se centra en el mercat intern espanyol: no hi hauria d’haver traves entre les comunitats autònomes. I, encara que s’han minimitzat, ara podrien ser un problema greu quan es busqui una sortida econòmica després de la crisi provocada per la pandèmia.
Des del punt de vista jurídic, el paquet de reformes hauria de preveure un mecanisme més àgil per abordar els concursos de creditors. Hi ha empreses que s’han endeutat molt, però que són viables. Per tant, s’ha de facilitar reestructurar aquest deute de manera eficient sense posar l’empresa en perill. I, en tot cas, s’haurien de poder liquidar empreses quan no presentin viabilitat perquè no hi hagi “zombis” en el mercat, i assegurar que els actius que hi quedin tinguin valor.
La reforma que sí que es va fer en l’etapa de l’anterior Govern central, la laboral, no ha erradicat un dels problemes seculars a Espanya: la taxa de temporalitat es manté en el 25 %, quan a la Unió Europea és del 14 %; les empreses no inverteixen en els treballadors temporals. Hi ha fórmules que poden incidir en aquest mercat de treball a partir de la formació contínua, de polítiques actives d’ocupació, seguint l’experiència dels països nòrdics. Serà important tenir en compte com ha afectat o pot afectar el teletreball a la productivitat. El Banc d’Espanya considera que en aquesta pràctica no hi ha un efecte innocu i que s’hi haurà d’aprofundir una vegada la pandèmia se superi.
Espanya ha endegat un pla econòmic per pal·liar la crisi de la covid-19, però les patronals i el món econòmic han demanat ajudes directes per a les companyies. És un debat que el Govern no ha acabat d’assumir: la vicepresidenta econòmica, Nadia Calviño, entén, i així ho va expressar al Cercle d’Economia, que com a ajudes directes també s’han de considerar els crèdits ICO, amb l’aval de l’Estat.
Sense menysprear aquests crèdits, el Banc d’Espanya reclama més contundència perquè les empreses en perill no caiguin. La qüestió és que els efectes de la pandèmia s’han allargat en el temps, una circumstància que la ministra Calviño mateixa ha assenyalat, i per això l’Executiu ha hagut d’aprovar un pla d’11 000 milions d’euros, dels quals 7 000 es destinaran a ajudes directes. És la posició que ha defensat el món empresarial, amb l’advertiment que l’impacte de la pandèmia ha augmentat el risc d’un deteriorament important dels balanços de les empreses i d’un sobreendeutament que pot llastar la recuperació i la creació d’ocupació a partir de la segona meitat d’any. En aquest pla hi podria participar la banca amb 1 300 milions d’euros addicionals per assumir els quitaments dels crèdits avalats per l’Estat.
No obstant això, el que s’ha d’assegurar és un pla a mitjà i llarg termini que integri les reformes pendents i que resolgui les deficiències estructurals en els comptes públics. La productivitat de l’economia espanyola es guanyarà amb confiança en el teixit empresarial i amb polítiques que vagin encaminades a guanyar també la credibilitat dels mercats.
Mesures impopulars però necessàries
La qüestió principal, si bé encara no és al centre del debat per la necessitat d’atenuar els efectes de la pandèmia, és aquesta consolidació fiscal que s’hauria de dibuixar en l’horitzó. Encara que els grans organismes internacionals, com l’FMI, no hagin dubtat a demanar contundència en les respostes, des de la política monetària i la fiscal, Espanya està integrada en la Unió Europea, i l’actual acord entre els països del nord i del sud, la “lluna de mel”, en paraules de l’eurodiputat Luis Garicano, no durarà sempre. El Banc d’Espanya apunta que s’ha de dissenyar aquest futur a mitjà termini perquè el que es fa a curt termini tingui més efectivitat.
El dèficit estructural d’Espanya podria pujar, amb les polítiques adoptades durant la pandèmia, al 5 % del PIB, amb un deute públic pròxim al 120 % del PIB. El pla es podria implementar a deu anys vista, amb una reducció d’aquest dèficit de mig punt anual. No hi haurà dreceres per reduir el deute. Malgrat alguns cants de sirena sobre un possible quitament d’aquest deute, que va acumulant el Banc Central Europeu, amb la compra de deute dels països, Espanya haurà de sortir de la crisi creixent més –millora de la productivitat– i redissenyant les finances públiques. Aquest és l’esquema en el qual el Banc d’Espanya es mou, amb la idea que el deute públic torni als nivells de la prepandèmia en uns deu anys.
La feina de fer aquests canvis correspon als dirigents polítics. I això és un problema, perquè el que calgui fer tindrà un caràcter impopular. No obstant això, es planteja una disjuntiva: què és més impopular, aquest pla a mitjà i llarg termini perquè Espanya aconsegueixi un salt econòmic real i efectiu o mantenir els nivells d’atur actuals, que afecten, especialment, els més joves? L’objectiu hauria de ser aconseguir reformes sòlides a llarg termini que no siguin revocables; caldria un gran consens polític, que és el que Espanya no ha tingut els últims anys, i això podria frustrar el salt qualitatiu de l’economia espanyola, que hauria d’aprofitar una conjuntura que no s’havia donat mai amb el fons de reconstrucció europea i amb els plans de digitalització, de transició energètica i de transformació de molts sectors.
Gestió pública
El bon funcionament d’una administració pública és clau per al conjunt de l’economia d’un país. Al llarg de l’últim any això s’ha pogut comprovar amb les disfuncions, els encerts i els errors de totes les administracions públiques a Espanya i a Europa. Les administracions públiques, en tot cas, són fonamentals per assegurar una productivitat alta, i tenen un paper rellevant en el sector públic mateix per actuar com una palanca econòmica, però també en el sector privat, com a proveïdores de serveis i com a agents reguladors. El seu pes en relació amb el PIB representa el 40 % respecte de la despesa corrent o d’inversió, i arriba al 50 % respecte de la regulació de l’activitat econòmica.
Hi ha unes quantes dimensions que es poden analitzar pel que fa a l’administració: el paper per captar talent, la capacitat per avaluar polítiques públiques, la politització més o menys gran o el grau d’independència dels reguladors públics. També s’ha d’exigir que presenti un alt nivell d’eficiència. Espanya exhibeix uns nivells de productivitat baixos si s’entén la productivitat de tots els factors. Les decisions que pren l’administració són determinants per a la productivitat del país, en funció, per exemple, de si es construeix un aeroport que no s’usa, si es creen i potencien graus universitaris que no tenen sortida o si es promouen centres de recerca que no publiquen res. L’economista Jordi Gual, vicepresident del Cercle d’Economia, incideix en aquesta qüestió; entén que, si bé el sector privat s’equivoca també en l’assignació de recursos, això resulta especialment greu quan aquests errors es produeixen en l’administració dels recursos públics.
Els últims mesos s’ha comprovat que els països que han lluitat millor contra la pandèmia no han estat necessàriament els que tenen més pes del sector públic, sinó els que han demostrat que tenen una administració de més qualitat. En tot aquest temps a Espanya s’ha gestionat des d’una gran nevada a Madrid fins a implementar l’Ingrés Mínim Vital amb grans desajustaments. I molts empresaris han advertit que l’administració ha estat lenta o no ha estat a l’altura quan li han reclamat determinades gestions i no hi havia ningú ni al telèfon ni al punt d’operacions telemàtiques.
Funcionaris polititzats
Una de les reformes pendents, per tant, que Espanya podria abordar amb claredat a partir de la crisi de la covid-19 és l’administrativa. El fons de reconstrucció europeu fa possible una gran inversió en el procés de digitalització, però s’ha d’actuar en altres direccions. És la naturalesa mateixa de l’administració pública espanyola que obstaculitza millorar la productivitat, amb relacions poc eficaces amb els dirigents polítics, i, de vegades, contraproduents, la qual cosa provoca molts casos de corrupció.
En tot cas, no hi ha fórmules màgiques. Cada país ha intentat esquivar aquesta qüestió amb models propis, encara que es parteixi d’un sistema que arrenca al segle xix. En els anys noranta es van dissenyar campanyes de màrqueting que apuntaven a una doble responsabilitat: els governs portaven el timó i les empreses s’ocupaven dels rems. Però l’èxit depèn de la qualitat que cadascuna d’aquestes administracions aconsegueix i d’uns certs mecanismes. Un, potser el principal, és la separació de carreres professionals entre els funcionaris i els dirigents polítics.
Un primer problema a Espanya, per tant, com ha estudiat en profunditat Víctor Lapuente, concerneix la politització dels càrrecs públics. Les evidències empíriques assenyalen que quan les carreres dels professionals públics depenen de les designacions polítiques, es produeixen disfuncions greus, com ara menys eficàcia, més corrupció o menys creació d’empreses.
Hi ha hagut intents de canviar aquesta dinàmica i donar més pes a la meritocràcia. Ho han implementat els països nòrdics, però també França i Portugal; s’ha volgut fomentar la figura del directiu públic, amb criteris tècnics i polítics. L’objectiu ha estat aprimar aquesta capa política que s’ha superposat als funcionaris professionals de l’administració pública, que, seguint aquestes evidències empíriques, sol prendre decisions pitjors.
La resposta de molts responsables polítics a Espanya davant aquests retrets és que, malgrat possibles connotacions negatives, els professionals públics que es contracten a partir de la designació política acaben treballant més i són més eficaços. Però el que assenyala l’anàlisi comparada és que prenen pitjors decisions i que són càrrecs que no diuen la veritat als seus superiors polítics: aproven decisions polítiques que, des d’una consideració tècnica o valorant altres factors, no es durien a terme. Es tracta d’un canvi que hauria d’afrontar l’administració pública espanyola, que oferiria un missatge al sector privat i als mercats per millorar la productivitat del conjunt de l’economia espanyola.
Lapuente ha considerat que els casos de corrupció, en gran manera, es deuen a aquesta característica del càrrec públic a Espanya. Apunta que aquests càrrecs no tenen cap incentiu per defensar el bé comú: “La lleialtat al partit, que de facto t’ha contractat, resulta prioritària, de manera natural, respecte a altres consideracions. No és només la lleialtat actual que determina com actuen els treballadors públics; potser encara més important és el que pensen sobre la seva situació a llarg termini. En un sistema en què les carreres de polítics i buròcrates estan integrades, tothom sap que la seva consideració dins del partit és el que definirà la resta de la seva carrera”.
La possibilitat de canviar aquesta dinàmica, en tot cas, no s’hauria de plantejar amb una gran reforma, sinó amb canvis petits i continuats, com s’ha afrontat a Portugal i a França, però també en algunes comunitats autònomes com el País Basc, Navarra o Catalunya –en el departament de Salut–, com Lapuente apunta. Es tracta que l’Administració Central, a parer seu, no imposi tant el terreny de joc.
Una altra de les característiques que tenallen aquesta administració és l’excés de burocratització, amb procediments que ara, amb el procés de digitalització, poden ser innecessaris. Es tracta de canviar una imatge que acaparen polítics que són alts funcionaris i que tenen privilegis. Tocaria, per tant, desfuncionaritzar l’administració, amb un sector públic que promogui la productivitat del sector privat. La realitat a Espanya és que el 70 % de les places que s’ofereixen són de poca qualificació i són poc atractives per al jovent. És un sector envellit, amb el 50 % entre 50 i 59 anys. I, en canvi, s’abusa de la temporalitat en determinats sectors, com el sanitari.
Respectar la llei o resoldre problemes
Una idea central que també es fomenta en el món empresarial radica que el professional necessita incentius per promoure la seva carrera en àmbits diferents del de la seva especialització. En l’administració pública espanyola el funcionari fa carrera en el mateix lloc durant tota la seva vida. Lapuente insisteix que han de poder treballar “en diagonal” i passar per diferents agències en un ministeri o per diferents administracions. I, encara que sigui impossible equiparar els sous amb el sector privat, aquestes carreres sí que es poden potenciar amb incentius reputacionals. Un altre canvi que hi està relacionat és que s’aposti per ser eficaç, per presentar una bona gestió, més que per “obeir la llei”, seguint els codis napoleònics que encara imperen en el sector públic espanyol. Hi ha estudis d’experts en l’administració que mostren que, en el dilema de resoldre un problema o de complir la llei, els funcionaris espanyols es decanten per prioritzar el compliment de la normativa sobre buscar solucions.
Aquestes reformes, o retocs petits però constants, també haurien d’incorporar dosis de transparència ben altes, més necessàries en col·laboracions publicoprivades perquè cal distribuir adequadament els riscos en funció dels projectes. I també és urgent fomentar una cultura de l’avaluació, no sols ex post, sinó ex ante. Hi ha talent a les administracions i no cal externalitzar la gestió mitjançant les consultores.
L’administració pública, malgrat tot, ha estat un suport durant la crisi: la ciutadania i el teixit productiu li han demanat una quantitat enorme de serveis. Una de les consideracions que s’han de fer, en un moment d’enorme polarització política que ha originat ofertes polítiques de caràcter populista, és que aquest sector públic ha de posar sobre la taula amb tota la cruesa necessària les “ferides de la pandèmia”, en paraules de Meritxell Batet, presidenta del Congrés dels Diputats. Des d’aquest reconeixement ha d’exposar el perill que la desigualtat pugi, per tal d’implementar polítiques públiques i buscar les aliances pertinents amb el sector privat per reduir aquesta greu qüestió, que pot desestabilitzar un sistema democràtic.
L’augment de la precarització pot ser una de les conseqüències de la pandèmia. El sector públic té la responsabilitat enorme d’establir marcs de consens entre els actors de la societat espanyola perquè no es trenqui la confiança en el futur.
El Cercle d’Economia ha incidit en aquesta qüestió demanant una aposta clara pel sector sanitari, amb augments importants de partides econòmiques a partir de la sortida de la crisi. Aquest equilibri social és bàsic si es pretén enviar un missatge a les noves generacions. Els consensos polítics, no obstant això, es poden esquerdar, segons el parer de Batet, quan hi ha un trencament social. I aquest és el risc que es corre abans que els populismes s’estenguin i puguin disposar de suports massius, en perjudici de la democràcia.
Ara bé, què s’ha de demanar al sector públic? Una de les consideracions de Batet és que ha de ser una garantia efectiva davant la crisi econòmica. Espanya ha desenvolupat un paquet d’ajudes, centrat en els crèdits ICO i en els plans sobre els ERTO acordats entre empresaris i sindicats. També ha disposat d’ajudes directes, amb una partida addicional d’11 000 milions d’euros, i ja té, dins del pressupost per al 2021, 27 000 milions d’euros a compte del fons de reconstrucció europeu.
En aquest cas, i segons el parer de l’eurodiputat Luis Garicano, en una intervenció en el Cercle d’Economia, es tracta d’una decisió pròpia del Govern central, perquè la primera partida que oferirà la Comissió Europea serà de prop de 7 000 milions d’euros quan rebi el primer pla del Govern espanyol amb projectes i, posteriorment, anirà distribuint els diners a mesura que s’aprovin els programes d’inversió que l’administració espanyola elabori.
Per sortir de la crisi, i al marge de la potència de foc amb la qual es disposi des del poder públic, és important la classe de decisions que es prenguin prèviament. És el que la presidenta del Congrés assumeix en entendre que l’objectiu és ser tan “efectius com sigui possible”. I una d’aquestes decisions se centra en la manera d’ajudar els sectors més castigats, com la restauració o l’hostaleria, que podrien encadenar tancaments empresarials si no són capaços d’aguantar més temps les restriccions que els ha imposat precisament l’administració pública amb l’objectiu de pal·liar la pandèmia.
Què ofereix l’Administració?
El sector públic ha de compartir recursos amb el sector privat per sortir de la crisi conjuntament. I en això és essencial desenvolupar infraestructures tecnològiques. Espanya, en aquesta qüestió, ha evolucionat enormement els últims quaranta anys. L’administració pública també ha establert condicions sobre els recursos energètics i mediambientals i ha fomentat determinats centres de recerca que han anat en benefici del conjunt de la societat, i, en particular, del teixit empresarial.
L’administració pública també ha d’oferir condicions necessàries per assegurar l’activitat econòmica, que impliquin un marc regulador estable i transparent que asseguri projectes d’inversió a llarg termini o la resolució de conflictes. Una qüestió primordial és dotar el conjunt de la societat d’un sistema educatiu d’acord amb els nous temps. No obstant això, Batet constata l’aprovació d’una nova llei d’educació que no va reunir el consens desitjable. De fet, a Espanya les disputes ideològiques s’han reflectit sempre en les lleis educatives, com indica Miguel Trias, membre de la Junta del Cercle d’Economia. Es tracta d’una espècie de palanca amb la qual els dos grans partits polítics a Espanya, PP i PSOE, s’han barallat des de la transició. I això és molt perjudicial per a una economia que necessita millorar amb rapidesa la productivitat, i ha d’aconseguir-se, en gran manera, a partir de la formació de les noves generacions. Batet considera, en tot cas, que les lleis educatives han de servir, també, per crear ciutadans i per interioritzar com concebem l’esfera pública.
L’altra funció de l’administració pública és assegurar la distribució de recursos per aconseguir un creixement inclusiu i tallar el possible ascens dels populismes. A Espanya totes aquestes exigències que s’adrecen a l’administració pública es van complint, a parer de Batet, que apel·la a la necessitat de defensar la política com l’instrument que ha de permetre acords i el progrés d’una societat. La idea que es constata és que darrere de cada fita o del compliment d’un objectiu hi ha una decisió política.
No obstant això, a més de l’administració pública, també hi ha d’haver ciutadans que siguin responsables i que actuïn com a exemple; ciutadans que assumeixin un compromís amb el públic en les seves respectives esferes professionals, des del món de l’empresa, del periodisme o des de la política mateixa.
El paper de l’administració pública, per tant, és incentivar la productivitat en la tasca que té de transformar-se i servir millor una societat que sortirà de la crisi de la covid-19 amb ferides profundes. Però també ha d’interessar-se per altres objectius, que “no han d’implicar només el creixement econòmic”.
La qüestió és que algunes administracions públiques han respost millor a la crisi perquè estaven més ben preparades i perquè tenien les finances més sanejades. Jordi Gual assenyala que tot el que es demana a l’Administració caldrà pagar-ho més endavant, i que això comporta un “risc moral”. El deute acumulat s’haurà de pagar en els anys que venen. Espanya està lligada a la sort de la Unió Europea, però haurà de preparar el terreny per a una futura consolidació fiscal; per això, ha de ser eficaç en les decisions de despesa, i, en aquest sentit no ha estat cap exemple, amb inversions que no han resultat rendibles, com les que es relacionen amb l’AVE o amb altres infraestructures. Segons Batet, l’administració pública no es mou únicament per criteris econòmics i ha de parar esment també a criteris de cohesió social o territorial.
Aquest debat, però, hauria d’estar més present en la vida política i econòmica espanyola. Es tracta d’implementar criteris per avaluar les polítiques públiques. Els dirigents polítics actuen a curt termini, pendents de la competició electoral constant, però les inversions són a molt llarg termini. I el que està en joc és la productivitat de tots els factors de l’economia espanyola, i, en concret, de l’Administració pública espanyola.
Debat territorial
La crisi provocada per la pandèmia de la covid-19 ha fet aflorar, com s’ha esdevingut en crisis anteriors, els desajustaments en el model territorial d’Espanya. Tot això ha passat després d’un període convuls i difícil del qual el procés independentista a Catalunya ha estat el centre. Mentre l’independentisme ha monopolitzat l’interès polític i mediàtic, els problemes de les administracions autonòmiques no han deixat de manifestar-se. Hi ha ineficiències en el model que poden dificultar una sortida airosa després de la crisi i que, a més, poden impedir que s’aprofitin les oportunitats que es presentaran. La qüestió sobre l’estat autonòmic concerneix de manera principal la distribució del poder. El Cercle d’Economia s’ha caracteritzat les últimes dècades per una anàlisi exhaustiva d’aquest repte, amb advertiments i senyals que indicaven que es podia errar en la construcció d’un estat que fes prevaler la necessitat de tenir un gran centre polític i econòmic a partir de la ciutat de Madrid. Diferents experts han aprofundit en aquesta aposta, que ja no només qüestiona Catalunya.
Els últims temps ha estat el Govern de la Comunitat Valenciana que ha qüestionat el model incidint en dues direccions, com considera el president autonòmic valencià, Ximo Puig. El seu projecte, anomenat la ‘via valenciana’, truca a la porta del Govern central, però també a la de la Generalitat de Catalunya, perquè els dirigents polítics catalans empenyin en la mateixa direcció, s’impliquin en la construcció d’una Espanya més orientada a la perifèria i amb més pes de les comunitats mediterrànies, i deixin de banda, almenys de moment, un projecte independentista que ha acabat en un atzucac i amb greus conseqüències per als seus impulsors.
Via valenciana
Aquesta via valenciana, com ha exposat Ximo Puig al Cercle d’Economia, descansa en la voluntat d’arribar a acords, tant en el si de la Comunitat Valenciana com entre les autonomies, i entre les autonomies i l’Administració central. La mirada dels valencians, no obstant això, es dirigeix més cap a Barcelona per definir un terreny de joc que serveixi per canviar, entre altres qüestions, el sistema de finançament autonòmic. Aquesta és la gran tasca pendent, que va ser, de fet, la primera gran reivindicació de Catalunya, amb la petició d’un ‘pacte fiscal’ que va anticipar el procés sobiranista després de la primera manifestació multitudinària a la Diada del 2012.
El finançament de les comunitats l’han abordat diferents fòrums i especialistes. L’Institut Valencià de Recerques Econòmiques (IVIE), el director del qual, Francisco Pérez, ha reflectit les disfuncions del model al Cercle d’Economia, ha mogut peça amb un informe extens en què es conclou que Madrid no hauria d’afegir a l’efecte de capitalitat una competència fiscal tan agressiva. Aquesta aposta va en detriment d’altres territoris i atreu inversions i talent que no es poden retenir a la resta de comunitats autònomes. Aquesta pràctica es qualifica, directament, de “dúmping fiscal”.
Model de finançament
En aquest context també s’emmarca un estudi detallat de Funcas –40 anys de descentralització a Espanya (1978-2018), balanç i perspectives–, coordinat per l’economista Santiago Lago Peñas, que aporta un punt principal: la falta d’organismes tècnics independents que permetin, des d’una voluntat objectiva, estimar les necessitats de despesa de les autonomies o la recaptació normativa dels tributs cedits a cada territori, o que dirimeixin els greuges comparatius que s’exhibeixen de manera periòdica. Una de les consideracions que es fan és que hi ha diferències importants en les preferències sobre el grau de descentralització entre les comunitats, i que, per tant, això portaria a estudiar amb determinació “solucions asimètriques”, que, a més, tindrien un component polític important com el d’“afrontar les pressions secessionistes”.
Es tractaria de fórmules que sí que podrien conduir a un pacte fiscal –la demanda catalana–, encara que s’ha de tenir en compte, com ha reflectit Jacint Jordana en el cicle del Cercle d’Economia, que la intensitat de l’enfrontament polític a Espanya impedeix ara com ara aquestes propostes perquè s’entenen com a “privilegis”. En l’estudi de Funcas es recorda, a més, que amb la crisi algunes autonomies i algunes forces polítiques han apostat per la “recentralització” i mostra que, en realitat, el model no té lògica interna, amb situacions molt divergents.
Però la ‘via valenciana’ de Ximo Puig, que vol recuperar dinàmiques catalanes dels anys anteriors al ‘Procés’, també implica un nou model col·laboratiu i no radial respecte a les infraestructures. Ha estat la determinació de polítics i empresaris valencians, amb el lideratge de Josep Vicent Boira, comissionat del Govern per a la construcció del corredor mediterrani, que ha incidit en aquest eix de transport. Tot i que els últims anys els dirigents polítics catalans han estat per una altra cosa, a parer de Puig, que entén que no ha tingut el suport necessari, aquesta infraestructura també és vital per a Catalunya. El pes de totes dues comunitats en el conjunt d’Espanya és notable: sumen el 28,3 % del PIB espanyol, i amb Múrcia i Andalusia, aquesta Espanya mediterrània del corredor representa el 45 % del PIB.
El fons de reconstrucció europeu pot ajudar de manera definitiva a aconseguir aquest objectiu. És la visió de l’eurodiputat Luis Garicano, que en va deixar constància al Cercle d’Economia, en indicar que el que falta per completar el corredor “segur que es farà amb les partides europees previstes” perquè és una infraestructura ferroviària que encaixa amb els objectius de la Comissió Europea.
El missatge que València envia és que es tracta d’una qüestió de PIB, però no únicament de PIB, i que s’ha de restablir una col·laboració que pràcticament ha desaparegut. “El bloqueig català que ha acompanyat el ‘Procés’ s’ha traduït a la pràctica en la desaparició de les relacions institucionals entre les nostres comunitats des del 2017”, assevera Puig.
La qüestió és si hi ha un projecte alternatiu al que ara impera en el conjunt d’Espanya. Si aquest paper de buscar, des de la implicació, una Espanya que reflecteixi millor la diversitat l’havia protagonitzat Catalunya, ara el reclama València. Aquest nou pla comporta “corregir l’Espanya macrocefàlica que s’identifica amb Madrid”, que actua, segons l’IVIE i el seu director, Francisco Pérez, com a gran aspiradora de “recursos i infraestructures, població, òrgans i institucions públiques i privades, funcionaris estatals, contractació pública i xarxes d’influència”.
Harmonització fiscal davant Madrid
Un dels debats que València ha promogut és el de l’harmonització fiscal per limitar la capacitat de les autonomies d’abaixar els impostos cedits. Segons Ximo Puig, “exercir el dúmping fiscal madrileny des d’una posició d’avantatge creat artificialment a partir d’un centralisme de moltes dècades i, a més, presumir-ne, és, a més d’injust i deslleial, molt insultant”.
Aquesta idea també és present en l’estudi de Funcas i il·lustra un cert consens acadèmic sobre aquest tema. S’assenyala que no hi ha hagut “una cultura federal” i que quan s’han cedit impostos, no s’han tingut en compte les “externalitats negatives”: “Haver descentralitzat la tributació sobre patrimoni i successions i donacions sense un mínim de tributació és un exemple del que no hem de fer. La literatura clàssica sobre el federalisme fiscal i les experiències de fa dècades al Canadà i Austràlia haurien d’haver-nos-en previngut”.
Aquesta circumstància es podria resoldre els anys vinents, després que el Govern de Pedro Sánchez hagi engegat una comissió d’experts que, amb la idea d’aplicar-la a partir del 2022, consensuïn una reforma fiscal que pugui harmonitzar aquests tributs. Es tracta d’una fórmula que el conseller d’Economia de la Generalitat Antoni Castells va demanar fa anys al ministre Pedro Solbes, que no la va atendre.
La realitat, a més, és que, amb un creixement sostingut de la Comunitat de Madrid –que l’ha portada a tenir el pes més alt del PIB a Espanya, amb un 19,3 %, i ha desbancat Catalunya— s’ha evidenciat un altre problema: l’Espanya despoblada, que afecta comunitats com Castella i Lleó, o Castella-la Manxa –per efectes directes del poder de Madrid–, però també a València o Catalunya, amb comarques amb molt poca densitat de població. Aquesta és una altra de les mancances del model territorial d’Espanya que s’hauria de poder superar, segons el parer de Francisco Pérez, director de l’IVIE, amb una distribució més bona del poder i dels recursos de l’Estat.
El que està en joc és una doble pulsió en la qual no té una posició majoritària ningú, però que condueix al bloqueig institucional i polític. El govern valencià empeny en una direcció clara per superar aquest bloqueig, i València busca com a soci Catalunya, els governs de la qual han estat concentrats en una batalla que no ha prosperat. La consideració de Ximo Puig en aquest aspecte és diàfana, perquè entén que hi ha senyals que “són a la vista de tothom” i que s’haurien de poder superar: “Pulsions atàviques d’un nacionalisme espanyol que no és hegemònic i aspiracions nacionals a la perifèria que tampoc no són hegemòniques en els seus territoris”.
En aquest debat territorial, que la pandèmia de la covid-19 ha magnificat amb intents de coordinació del Govern central, però amb sortides de to i xocs polítics constants, sigui entre la Generalitat i el Govern central o entre la Comunitat de Madrid i l’Executiu espanyol, o retrets entre les comunitats, es planteja racionalitzar i reformar les disfuncions en aquesta distribució del poder. “Col·laboració, lleialtat institucional, cogobernança o cooperació mediterrània”, són apostes de Ximo Puig, que fa seves expressions i reclamacions del Cercle d’Economia, com la idea que “l’encaix entre Catalunya i la resta d’Espanya s’ha d’abordar amb coratge, generositat i voluntat de transacció”.
Disfuncions en les oportunitats
Les disfuncions, en tot cas, hi són i són complexes. Francisco Pérez, director de l’IVIE, assenyala que el finançament autonòmic no ho és tot. La idea és que, si la descentralització política es va abordar a partir d’un compromís amb la igualtat d’oportunitats en relació amb l’accés als serveis públics, això no s’ha aconseguit perquè falten instruments d’anivellament. Les comunitats tenen capacitat fiscal diferent; la gestió de l’administració central ha de ser reequilibradora, no desequilibradora, i les polítiques de desenvolupament regional han de tenir potència financera i una orientació eficaç per combatre les divergències de renda que les economies d’aglomeració generen.
A Espanya l’experiència autonòmica queda lluny del que fixava la Constitució, i l’equilibri entre autonomia dels territoris i igualtat d’oportunitats dels ciutadans en l’accés als serveis públics fonamentals és inestable. I què ha generat? Reaccions diferents, perquè per a algunes comunitats o forces polítiques el que falta és autonomia i per a d’altres el que cal és més solidaritat, i sobren, en canvi, privilegis. El problema, com indica Francisco Pérez, és que és el model autonòmic mateix que perd adeptes, tot i que és, encara i de bon tros, l’opció que el conjunt de la ciutadania defensa més.
Aquesta falta d’equilibri ha beneficiat determinades comunitats: són els casos de Madrid i del País Basc. Al marge d’altres diferències, el que s’esdevé és que el sector públic actua a tots dos territoris com una palanca més potent que a la resta de comunitats. Aquesta dinàmica ha portat a sostenir, en el mateix Estat, tres estats del benestar diferents: el del País Basc –amb un 60 % més de recursos públics per habitant– i Madrid, el de la mitjana de comunitats i el d’algunes que tenen fins a un 30 % de recursos menys. Per exemple, la despesa pública per alumne en educació del País Basc supera en gairebé un 50% la de Catalunya, segons l’estudi de l’IVIE, que dirigeix Francisco Pérez.
És la lògica mateixa del model que es discuteix, en la línia del que apunta l’informe de Funcas sobre les comunitats autònomes. L’anomenat criteri d’ordinalitat, que Catalunya ha plantejat en diverses negociacions, s’incompleix. I és que hi ha comunitats pobres que tenen més recursos que d’altres amb més capacitat fiscal, com és el cas d’Extremadura respecte a Catalunya. Francisco Pérez considera que “és tan absurd com si la renda disponible després d’impostos d’un contribuent amb nivell alt de renda resultés més petita que la d’un de més pobre”.
Assumir la necessitat del canvi
Hi ha una voluntat política, sobre el paper, de solucionar el problema financer de les comunitats autònomes. El president del PP, Pablo Casado, va assenyalar en la seva intervenció al Cercle d’Economia que les comunitats, i, en concret Catalunya, han de poder tenir “els recursos necessaris” per exercir les seves competències. I es va comprometre a buscar fórmules que poguessin ser satisfactòries per a totes. També el president de la Junta d’Andalusia, Juan Manuel Moreno, en una altra intervenció al Cercle d’Economia, es va pronunciar sobre la possibilitat d’un acord conjunt, tot i que va incidir en la capacitat de maniobra de cada comunitat per assegurar el creixement econòmic. El Govern central té pendent, al llarg d’aquesta legislatura, reformar el sistema de finançament, però encara no es concreta cap fórmula.
I és que s’han produït dinàmiques perverses, que han comportat que dos territoris, per vies diferents, puguin exhibir més prosperitat, com el País Basc i Madrid. El punt culminant s’ha produït a la Comunitat de Madrid i, en concret, a la ciutat de Madrid, per la gran acumulació de servidors i organismes públics de l’Estat. És un fenomen que s’esdevé en altres països, però que en estats federals com Alemanya s’intenta compensar amb una distribució territorial dels òrgans de l’Estat federal. Dels 150 000 empleats del sector públic estatal que treballen a Madrid, fins a uns 45 000 es podrien deslocalitzar per la naturalesa de les seves activitats. Francisco Pérez apunta que el percentatge d’ocupació pública estatal sobre l’ocupació pública total és del 39 % a Madrid, del 20 % en el conjunt d’Espanya, del 8 % a Catalunya i del 14,5 % a la Comunitat Valenciana.
Aquests dos punts de distorsió del sistema s’haurien de superar per millorar el conjunt de les comunitats. En el cas del País Basc no es posa tant en dubte el concert econòmic, que es recull a la Constitució, com la quota, que es calcula d’una manera més política que tècnica. En aquest sentit, l’informe de Funcas deixa clar que hi hauria una manera de solucionar-lo: “Respectant el sistema de concert, és possible calcular millor la contribució del País Basc i Navarra –les comunitats forals– a les competències no assumides i, en particular, a l’anivellament interterritorial. De fet, el règim comú i el foral podrien i generar resultats similars i ho haurien de fer. En la mesura que aquest càlcul més precís comportaria un fort increment en l’import del contingent basc i l’aportació navarresa, seria raonable pensar en un llarg període transitori per suavitzar-ne l’efecte financer”.
Les reformes possibles
Hi ha receptes per canviar aquesta situació, que impliquen una aposta política col·laborativa, però també amb institucions polítiques més pròpies d’un estat federal, que redistribuís el poder i que equilibrés en el territori les palanques públiques de les administracions. Si es pretén fer un salt econòmic, cal alliberar energia del desgast que comporta qüestionar el model sistemàticament. “Sense reformes, les tensions territorials consumeixen esforços dels governs que s’haurien de dedicar a tasques modernitzadores, tan necessàries en un escenari com l’actual. Les administracions tenen molt a millorar perquè la sanitat, la formació, la inclusió social, la digitalització, la regulació o la lluita contra el canvi climàtic estiguin a l’altura dels desafiaments”, en paraules de Francisco Pérez.
El que es planteja pel conjunt de les autonomies, per tant, és el que va assenyalar el president del Cercle d’Economia, Javier Faus, en el mateix debat: un plantejament clar sobre quina direcció s’hauria de prendre: “Qüestionar-se el model territorial no suposa anar contra ningú. Es tracta de preguntar-se si es vol ser França o Alemanya, i, des del Cercle, hem defensat que a Espanya li cal anar clarament cap a un model alemany, més plural, que pugui distribuir la productivitat més enllà de la descentralització administrativa”. Segons Faus per anivellar el conjunt del territori, la fórmula més adient és afavorir l’activitat econòmica d’alt nivell afegit a cada comunitat, i no tant mirar de convergir mitjançant subvencions.
No obstant això, hi ha una qüestió política en el si del debat. No es tracta únicament de distribuir competències i assumir responsabilitats a l’hora de decidir la despesa o comprometre’s amb els ingressos fiscals. El bloqueig polític a Espanya es deu, també, al pols que enfronta dues concepcions de l’Estat. Ho apunta Jacint Jordana, que considera que construir “la nació” ha estat una aspiració constant a Espanya al llarg dels últims segles, però que aquest ideal no es va acabar de completar mai i això “ha tingut un fort impacte en el model territorial”. És a dir, s’hauria de plantejar, a parer de Jordana, superar aquesta aspiració, que ha provocat, fins ara, un blocatge polític. I, com Ximo Puig, planteja una exigència que apunta en dues direccions: cap a les elits polítiques espanyoles i cap a les elits polítiques independentistes, que han fet de Catalunya un model d’“Estat comunitat”. És “la impossibilitat de construir un estat nació homogeni” que s’hauria d’acceptar, de la mateixa manera que aquest secessionisme hauria d’assumir la pluralitat interna de la comunitat.
No s’han de fer reformes profundes sense un consens ampli. En aquests moments l’única cosa que es pot plantejar són “ajustaments”, encara que poden actuar de palanques per a reformes posteriors. Ara bé, quines reformes? Hi ha un cert consens acadèmic que s’ha plantejat en fòrums i publicacions. El Cercle d’Economia hi té experiència, havent donat veu a diferents experts al llarg dels anys, i també amb posicionaments i notes d’opinió contundents. El que Jacint Jordana planteja –que va veure en l’inici del procés independentista una lluita entre les elits de les dues grans ciutats espanyoles, Madrid i Barcelona, per situar-se en un segle xxi molt més competitiu i exigent– és “un nou arranjament constitucional, amb elements asimètrics –en la línia de l’informe de Funcas– i inspiració federal”. També es posa sobre la taula la desconcentració de l’administració general de l’Estat i de les seves institucions centrals en el conjunt del territori i el reconeixement de la pluralitat nacional i lingüística d’Espanya, “de manera ajustada a les complexitats territorials”.
El paper de Catalunya
Queda per definir el paper de Catalunya en aquesta possible transformació. Un dels elements centrals en el desenvolupament de les comunitats autònomes ha estat el model de finançament. Al llarg de tot el procés, des de la primera cessió del 15 % de l’IRPF a les comunitats, a partir del 1993, Catalunya n’ha estat la gran impulsora. Les negociacions sempre s’han establert entre els governs de la Generalitat i els governs centrals, i, després d’aconseguir els acords, s’estenien amb més o menys retocs a la resta de comunitats. L’últim acord es va produir el 2009, entre la ministra d’Economia, Elena Salgado, i el conseller d’Economia de la Generalitat, Antoni Castells. Però, des del començament del procés independentista, els polítics catalans s’han anat desentenent d’aquestes negociacions, i tampoc han volgut participar en les institucions compartides, com el Consell de Política Fiscal i Financera. És a dir, i aquest és el retret de presidents autonòmics com Ximo Puig, l’independentisme no vol tornar al que entén que és el passat.
Però aquest absentisme no és més que l’expressió de la frustració per les expectatives no complertes. Sense renunciar als objectius, l’independentisme ha de ser conscient que el més probable és que el futur de Catalunya es continuï situant en el marc espanyol i europeu, almenys a curt i mitjà termini. L’honestedat de reconèixer els fets ha de prevaler sobre la dinàmica de les emocions. I, en aquest context, defensar els interessos de Catalunya implica participar en les institucions de l’Estat espanyol i teixir complicitats amb altres comunitats autònomes per impulsar un model alternatiu al del centralisme absorbent.
Crisi institucional
Les democràcies occidentals estan immerses en una crisi institucional relacionada amb diferents factors. Encara que la qüestió econòmica derivada de les crisis que es van desencadenar a partir del 2008, i que han tornat a aflorar amb la pandèmia de la covid-19, explica en part el fenomen, la desafecció ciutadana cap a les institucions i l’augment de la polarització també té altres causes, com ara buscar referents identitaris o reafirmar la pròpia dignitat. A Catalunya s’ha viscut una polarització entorn del projecte independentista que ha influït de manera notable en la governació dels afers públics. El debat entorn de la independència ha desplaçat l’atenció per la gestió en perjudici del conjunt dels catalans. Un lideratge irresponsable pot fer que un sentiment legítim d’afiliació es converteixi en una onada emocional incontrolable. Aquesta polarització també s’ha produït en el conjunt d’Espanya, amb desqualificacions entre els dirigents públics i amb una competència política portada a l’extrem, que obliga a una catarsi si es vol garantir el sistema democràtic mateix.
Es tracta, en tot cas, d’una tendència que s’ha produït en molts altres països i que s’ha viscut de manera especial als Estats Units, far durant dècades del conjunt de les democràcies liberals. Ens referim a un determinat llenguatge, a tractar l’adversari polític com algú que s’ha de bandejar del debat públic, com un ésser inferior des del punt de vista moral. Als Estats Units la imatge de l’assalt al Capitoli, amb seguidors de l’expresident Donald Trump disfressats amb banyes al cap, va provocar un sobresalt i va actuar com un ressort d’abast mundial que obliga a repensar com s’han de gestionar societats cada vegada més complexes.
Aquesta idea sobre el canvi en la política l’ha identificada el filòsof Daniel Innerarity com una transformació de la cultura política, que, en gran manera, l’experiència als Estats Units ha marcat. Durant dècades, l’adversari polític era algú amb qui es podia arribar a un acord, amb qui, a partir de cessions mútues, s’aconseguia un consens beneficiós per al conjunt de la societat. Això és el que ha canviat en introduir un component moral, que provoca una situació en la qual l’altre és “estúpid o moralment inferior”.
Per superar aquest clima cal tornar a plantejar qüestions que resulten bàsiques per a una democràcia: l’esquerra no pot pretendre tenir el monopoli sobre la justícia ni la dreta sobre la llibertat, o el sobiranista sobre la seva comunitat, i menysprear el qui es declara obertament cosmopolita. És un fenomen que s’ha difós a Occident i que ha trastocat, de manera especial, els països de l’Est europeu. Ho va assenyalar la periodista i historiadora Anne Applebaum, convidada pel Cercle d’Economia, en indicar que en països com Polònia una meitat de la societat havia aixecat un mur contra l’altra, amb la dificultat consegüent per establir ponts, i amb la Unió Europea com un àrbitre amb moltes dificultats per assegurar la separació de poders necessària, que és la principal característica que una democràcia ha de protegir, com apunta Miguel Trias.
També s’ha esdevingut a Hongria, amb un tret propi, i és que el poder executiu mateix, amb Victor Orban, s’ha ensenyorit de les institucions, la qual cosa provoca grans dubtes sobre el funcionament d’aquesta democràcia. És a dir, fins a quin punt aquestes democràcies perden l’essència i es converteixen en un altre sistema polític, encara que guardin unes certes formes? És la força de l’anomenat il·liberalisme, que es referma als països de l’Est europeu per diverses raons. Una, i és la que plantegen Steven Levitsky i Daniel Ziblatt, autors de l’assaig Com moren les democràcies, és que aquests països veuen en la Unió Europea una espècie de gendarme que els dicta el que és moralment superior, unes normes que s’han elaborat al llarg dels anys a les democràcies occidentals, i que no s’adiuen amb la cultura política arrelada en aquesta part d’Europa que va estar sota el jou soviètic.
Llenguatge de guerra
La divisió social la provoca, en primer lloc, el llenguatge. I s’ha plantejat als Estats Units, on s’ha entès l’adversari polític gairebé com un enemic de guerra que s’hauria d’apartar o deixar a l’estacada. La periodista i directora del diari Ara, Esther Vera, planteja que entre els nord-americans sempre hi ha hagut aquesta polarització i que prova d’això va ser l’enorme crispació dels anys seixanta i setanta, amb l’assassinat del president Kennedy; del seu germà, el senador Robert Kennedy, i de l’activista de drets socials Martin Luther King. Però aquest clima va anar un pas més enllà amb la decisió del Partit Republicà de collar fort els demòcrates.
La figura del republicà Newt Gingrich, que va ser president de la Cambra de Representants dels Estats Units, va marcar un punt d’inflexió, amb una campanya molt agressiva que canviava el motllo sobre com s’entén la política. Així ho creuen els autors de Com moren les democràcies. Gingrich va arribar a trencar una cosa essencial en les democràcies liberals i que guarda relació amb tot allò que és implícit, que no és escrit a les lleis, però que s’ha respectat durant dècades: acords entre forces polítiques per no trencar els consensos sobre les institucions, per respectar codis i pràctiques que enforteixen la democràcia, que als Estats Units es plasmaven en acceptar les regles sobre les nominacions de jutges del president del país. Amb Obama els republicans van trencar aquest pacte no escrit i Trump va reblar aquesta posició designant una jutgessa poc abans de les eleccions, sense tenir en compte les protestes del Partit Demòcrata.
La figura de Gingrich és important en aquest canvi de llenguatge, que ha anat contaminant, des dels Estats Units, la resta de democràcies occidentals. En la campanya de les eleccions al Congrés en un districte de Geòrgia, un jove Gingrich, a la fi dels anys setanta, reclamava als seus simpatitzants que canviessin el guió. És il·lustratiu i val la pena destacar les seves paraules per entendre què ha passat després. “Lluiteu en una guerra, una guerra pel poder. Aquest partit no necessita una altra generació d’aspirants a líders cautelosos, prudents, curosos, anodins i irrellevants. El que de veritat necessita són persones disposades a lliurar un combat acalorat”. I acabava: “Quin és l’objectiu principal d’un líder polític? Construir una majoria”. Aquest va ser un dels moments de canvi en la cultura política, que s’ha plasmat en aquesta voluntat de considerar l’altre com a “moralment inferior”, en paraules d’Innerarity.
El perill d’aquesta polarització és que es posin en qüestió, per tant, les institucions, que han de representar tots els ciutadans, els quals les han de reconèixer. És una posició que defensa Josep Piqué, que va patir en carn pròpia aquesta gran divisió a Catalunya en el procés d’elaboració de l’Estatut, a pesar que l’exministre, exdirigent del PP de Catalunya i expresident del Cercle d’Economia, mantenia i conserva encara bones relacions amb molts dels dirigents nacionalistes d’aquell moment. El problema apareix quan a l’adversari se li nega la “legitimitat política”, quan es considera que no ha de participar en el debat públic. Una circumstància que es va produir quan, en aquest procés inicial de l’Estatut, es va apartar el PP a partir de l’anomenat Pacte del Tinell. El PP podia ser un partit minoritari a Catalunya, però no ho era en el conjunt d’Espanya. I això va comportar un obstacle per a la sort de l’Estatut. És un exemple de com les democràcies es poden ferir a si mateixes si s’ignora un camp de joc compartit per tots.
El problema, en tot cas, no està en els temes mateixos subjectes al debat. No es tracta que la reivindicació independentista pugui trencar tots aquests motllos de la democràcia o que una petició de caràcter social es converteixi en irresoluble. Totes aquestes qüestions es poden abordar, també la forma d’estat, si hi ha un mètode que sigui compartit i que resolgui aquesta tensió social.
Les transformacions en el joc polític, les diferències entre forces polítiques no han de portar-nos a un discurs apocalíptic o a pensar que el passat va ser molt millor o més fructífer. Els contemporanis ho viuen amb més cruesa i passió, però aquesta polarització en una democràcia, o la competició entre els actors polítics, hi ha estat sempre. Aquestes són les lliçons que hauríem de tenir en compte, segons el parer d’Innerarity i d’Esther Vera. La solució no implica escandalitzar-se pel deteriorament de les societats democràtiques, sinó acceptar que les causes d’aquesta polarització s’han d’abordar una per una i buscar un consens necessari i vital.
En tot cas, sí que hi ha hagut canvis importants. Ho aclareix Josep Piqué, en creure que ni es pot considerar un govern il·legítim quan ha estat votat pel parlament ni es pot menysprear l’oposició amb l’etiqueta que és hereva del franquisme o que és, directament, “feixista”. Piqué es refereix als Estats Units, on l’expresident Trump, just després de les eleccions, va qualificar d’il·legítima la victòria del president Biden, però també indica amb claredat la situació que es viu a Espanya.
Per unes institucions compartides
La dreta ha considerat que l’Executiu de Pedro Sánchez era il·legítim perquè va arrencar a partir d’una moció de censura que el PP no va acceptar –encara que hi hagués eleccions posteriorment–, i l’esquerra alternativa de Podem furga en l’origen del PP, un partit que ha governat i que ha donat dos presidents del Govern democràticament elegits.
Les democràcies han de ser competitives, en el sentit que les forces polítiques han de tenir la capacitat de ser alternatives de Govern. La principal objecció, entre moltes altres, al període de la Restauració a Espanya en el segle xix i començament del xx va ser la de la falta de competència real entre partits, que els portava a acceptar l’oposició, sabent que, en molt poc temps, pel sistema de torn es trobarien al capdavant del Govern. Amb la Constitució del 1978, el legislador va protegir amb especial cura els partits, i la competència entre ells ha donat com a resultat una democràcia que ha permès l’alternança. No obstant això, l’afany partidista desmesurat fa impossible el consens. I això és ara un problema per a l’estabilitat mateixa del sistema polític a Espanya: la falta d’acords transversals i duradors, que ha fet impossible, entre altres qüestions, aprovar una Llei d’Educació acceptada per tots. De fet, aquest àmbit, el de l’educació, ha estat fins ara el terreny adobat per reflectir totes les diferències ideològiques, com indica Miguel Trias.
Les institucions han de ser compartides i han de servir perquè tots els ciutadans s’hi sentin còmodes. És la posició que reitera Josep Piqué, però alhora es pregunta què ha passat a Espanya amb la Constitució del 1978, amb l’anomenat ‘règim del 78’, en una accepció negativa així qualificada per Podem i l’independentisme català.
La qualitat de la democràcia mateixa a Espanya està en joc, si no sap actualitzar el consens que sí que es va produir el 1978 amb posicions molt enfrontades aleshores. És la pregunta que el conjunt dels actors polítics hauria de respondre per donar una sortida, entre altres assumptes, a la reivindicació que l’independentisme ha plantejat a Catalunya els últims deu anys.
Ho planteja la directora del diari Ara i ho corrobora Innerarity, en considerar que la resposta a aquest repte no pot ser la de témer que s’obri “la capsa de pandora”. Si això passa, si preval la por de repensar les coses, és que tenim “molt poca confiança en nosaltres mateixos”. Aquest repte també s’hauria de plantejar sobre la forma d’Estat. Caldria assegurar que les institucions a Espanya “siguin més robustes”, i això s’aconseguiria amb aquesta actualització de la Constitució, o, abordant, en tot cas, els nusos que s’han anat acumulant tots aquests anys.
Aposta per la moderació
Des de la premissa, malgrat els pessimistes, que no som als anys trenta ni la democràcia viu la situació de precarietat de la República de Weimar, com indica Innerarity, les institucions sí que s’han de cuidar-se amb mirament per no reflectir motivacions de part, perquè no les assimili una facció determinada. Aquesta és la posició de Josep Piqué, en recordar que les reformes poden resultar contraproduents. La Constitució del 1978 va aconseguir una cosa que en la història d’Espanya no s’havia produït. Abans, les Constitucions es derogaven en funció de les forces polítiques que accedien al poder i les reformes eren inexistents. Es considerava que era millor elaborar-ne una de nova que intentar reformar la vigent.
Amb la del 1978 es va aconseguir un camp de joc comú, en el qual totes les forces polítiques havien cedit i es podia caminar de manera conjunta. Un canvi, ara, podria posar en perill aquest consens, perquè hi ha el risc que prevalguin interessos particulars. “Les institucions han de ser de tots” és la reflexió en què Piqué incideix, encara que el debat pot continuar obert els anys vinents si no es resolen els problemes de fons que Vera planteja, com el problema polític que s’ha instal·lat a Catalunya. Però el que Piqué tem és que qualsevol canvi que es pugui produir no disposi d’un consens ampli, com sí que va passar el 1978, i que la majoria dels ciutadans, per tant, deixin de tenir tirada a les institucions pròpies.
Espanya no ha estat un cas aïllat davant un fenomen global, però especialment intens a les democràcies occidentals. El que es dirimeix, i amb l’experiència de la gestió de la pandèmia de la covid-19, és de quina manera el món occidental pot assegurar el seu propi model.
El món oriental ha posat sobre la taula les seves pròpies regles, amb més control social, amb valors molt diferents dels occidentals: el col·lectiu passa per davant de l’individu, i lliurar dades personals a l’Estat no és una cosa que s’hagi de lamentar, sinó un instrument beneficiós per a la col·lectivitat. No és una qüestió de règims autoritaris, com és el cas de la Xina, sinó d’una cultura oriental que no veu en la Il·lustració d’Occident un conjunt de valors universals. És la posició de la Xina, però que també comparteixen països democràtics com Taiwan o Corea del Sud. Davant això, les democràcies liberals occidentals s’hauran de decidir. Piqué pensa que el preu que Occident pagaria seria massa alt: “Si el cost és que la societat controli l’individu, no estem disposats a pagar-lo”.
Ara bé, les democràcies occidentals han d’entendre que el món ha canviat amb la incorporació i l’extensió de les noves tecnologies i les xarxes socials. Per al sistema polític és un repte i també un risc. Donald Trump es comunicava amb els seus votants i simpatitzants, i, de fet, amb tots els ciutadans, de manera directa per aquestes xarxes. I això pot resultar letal, però també beneficiós. La tecnologia és un instrument que ha colpejat a les democràcies amb missatges simples i directes, però la seva influència dependrà de l’ús que s’hi doni. I dependrà també d’una paraula que Piqué repeteix per assegurar el bon funcionament de la democràcia: “moderació”, tant en el llenguatge com en els canvis que es puguin implementar.
Buscar lleialment consensos bàsics és essencial per reconstruir Espanya i oferir als ciutadans un model que generi sentit de pertinença. Les reformes necessàries en el sistema productiu i en l’administració pública, fer servir de manera adequada els Fons Next Generation i articular un nou consens en matèria territorial requereixen un clima polític nou. Encara que és previsible que els pròxims mesos visquem una considerable reacció de la nostra economia, els desajustaments produïts per la pandèmia i les reformes pendents necessitaran mesures impopulars que només es podran abordar en un clima d’enteniment.
